• Lucas Carlos Lima

SOBRE AS DIRETRIZES PARA ACORDOS VINCULANTES E NÃO VINCULANTES DO COMITÊ JURÍDICO INTERAMERICANO.

Documento do Órgão de Codificação da OEA aborda acordos de entidades subnacionais e pode ser instrumento vantajoso para os acordos inter-institucionais.



O Comitê Jurídico Interamericano (CJI), órgão jurídico da Organização dos Estados Americanos (OEA), adotou em sua sessão de agosto de 2020 as “Diretrizes para Acordos Vinculantes e Não Vinculantes”, com comentários. O tema foi inserido na agenda do Comitê em 2016 por sugestão do representante brasileiro em virtude de problemas na prática regional de verificar a obrigatoriedade de acordos denominados de diferentes maneiras (e.g. “Memorandos de Entendimento”) e celebrados por diferentes entidades (ministérios, estados subnacionais, regiões etc.).


No intuito de oferecer orientação não apenas a Estados, mas também a outros atores, as Diretrizes tocam temas essenciais para a identificação da obrigatoriedade de acordos (e, eventualmente, a responsabilidade por violação) bem como oferecem modelos de textos que contribuiriam para esclarecer a prática. Em síntese, o documento é uma exortação por transparência e clareza nas práticas estatais e subnacionais no intuito de evitar conflitos oriundos de tratados, compromissos políticos, acordos interinstitucionais e contratos. Contudo, ele permite reflexões importantes não só do ponto de vista do Direito dos Tratados Internacionais como também do processo de formulação de normas e guidelines regionais. Neste ensaio, analiso brevemente as características gerais do documento e dois problemas específicos. O primeiro diz respeito ao status do documento e a potencial importância que o documento pode desempenhar no Brasil.


Sob a relatoria do professor Duncan Hollis, da Temple University, as Diretrizes são um documento não vinculante, que busca indicar as "best practices" em relação ao assunto. Nas palavras do relator, “as Diretrizes oferecem um conjunto concreto e detalhado de definições, entendimentos e ‘melhores práticas’ para os Estados membros da OEA (e outros) empregar na persecução de diferentes tipos de acordos internacionais e engajar com diversos atores – Estados, agências governamentais e unidades territoriais subnacionais – que os celebram” (p. 10).


A essência das Diretrizes é o reforço do elemento contextual para verificar se um acordo é efetivamente vinculante. Na parte do documento em que analisa a questão da obrigatoriedade e não obrigatoriedade de um acordo entre Estados ou outras entidades (Parte 3), as Diretrizes apontam para os dois potenciais testes utilizados na prática, o teste volitivo (intenção do sujeito) e o teste objetivo (elementos que confirmem a obrigatoriedade). Seja como for, é interessante notar que via de regra ambos os testes levam para a mesma conclusão já que três elementos em particular são levados em consideração para verificar a obrigatoriedade de um documento: (1) o texto; (2) as circunstâncias envolvendo o acordo e; (3) a prática subsequente. Como se percebe desse aspecto das Diretrizes, o nome dado ao acordo parece ser um critério menos relevante. Recentemente, a Corte Internacional de Justiça utilizando testes similares concluiu que um Memorando de Entendimento (MoU) entre Somália e Quênia constituía um tratado (Preliminary Objections Judgment, para. 50). No que se refere a qual teste empregar para verificar a obrigatoriedade de um acordo, as Diretrizes não tomam partido sobre qual seria o teste ideal, mas sugerem uniformidade na aplicação dos testes em vez de conveniência momentânea e variável (3.2.).


O processo de cunhagem das Diretrizes constituiu-se em sete relatórios do Relator, que contou com uma relativamente alta participação dos Estados respondendo a questionários. Dos 35 Estados membros da OEA, dez Estados participaram do processo de respostas a questionários, inclusive o Brasil; outros Estados participaram posteriormente. Em sua introdução às Diretrizes, o Relator parece adotar total transparência em relação a adoção e modificação de determinadas passagens do texto. Os comentários do Comitê são igualmente claros em indicar discordâncias e situações incertas em relação ao Direito Internacional. Isto é particularmente relevante ao se considerar que alguns membros do Comitê são também conselheiros jurídicos ou possuem contato com os serviços dos Estados. O alto nível de participação parece sugerir que o resultado obtido corresponde não apenas a um bem sucedido documento que conta com a prática e reflexão de juristas regionais, mas poder-se-ia sugerir que, em certa medida, ele caminha no sentido de codificação de certas práticas regionais – embora o texto e o relator evitem essa correspondência.


Um ponto certamente intrigante diz respeito ao status que as Diretrizes gozam enquanto documento adotado pelo Comitê. Elas são claras ao estabelecer que “estas Diretrizes em nenhum modo aspiram a possuir um estatuto jurídico próprio. Elas não buscam codificar o Direito Internacional nem oferecer um caminho para seu desenvolvimento progressivo. Efetivamente, em diversas ocasiões elas notam áreas onde o direito internacional existente é pouco claro ou controverso. As Diretrizes deixam esses assuntos não resolvidos” (p. 24). Contudo, apesar da ressalva feita, é possível argumentar que, de certo modo, o Comitê jurídico caminha no sentido tanto de codificação quanto do desenvolvimento progressivo. Como já argumentei anteriormente[1], o método de trabalho do CJI “pode favorecer uma regionalização do direito internacional, incluindo a possibilidade de determinar a existência de uma prática suportando a criação de regras aplicáveis somente em relação aos estados da região”. E isso, por consequência, conduz à conclusão de que “A regra eventualmente identificada ou sugerida pelo CJI, pode não ser uma regra costumeira no momento de sua formulação, mas a ulterior reação dos Estados americanos a essa regra pode impactar novas regras costumeiras”. Em suma, sim, as Diretrizes são expressas ao afirmar que não codificam tampouco querem desenvolver progressivamente. Mas segundo as regras do Direito Internacional em relação à identificação e formação de regras costumeiras não é completamente fora de questão que ambos os fenômenos possam suceder.


Para o Brasil, as Diretrizes são particularmente importantes e podem ser especialmente úteis para governos subnacionais e até mesmo unidades municipais que intensificam seu processo de internacionalização, concretizando tendências paradiplomáticas.[2] Em sua seção 5.4., as Diretrizes assumem a presunção de que os acordos interinstitucionais (entre instituições no interior dos Estados) geram a responsabilidade do Estado como um todo, apesar das ponderações de que a responsabilidade poderá ocorrer somente em relação a aquele específico órgão. Tal posição é interessante porque reforça a ideia de que tais acordos de algum modo precisam ser notificados ao governo federal e que, em algumas ocasiões, os órgãos em questão podem não possuir as competências para a realização destes acordos.


Ainda que a ausência de uma versão em português das Diretrizes possa mitigar seu potencial impacto na prática brasileira, sobretudo de entidades subnacionais, a circulação do documento pode ser particularmente importante. Nesse sentido, as Diretrizes encerram com uma orientação aos Estados de reforçarem o conhecimento de seus oficiais no Ministério de Relações Exteriores, mas também nos âmbitos regionais, sobre orientações relativas aos acordos vinculantes e não vinculantes. As Diretrizes contribuem a esse objetivo, servindo como relevante documento para fomentar um melhor entendimento dos processos de formação de normas internacionais; e ao mesmo tempo contribuem a evitar problemas jurídicos.


Lucas Carlos Lima

Professor de Direito Internacional da UFMG Coordenador do Grupo de Pesquisa em Cortes e Tribunais Internacionais CNPq/UFMG - Stylus Curiarum


_____________________________________________ [1] LIMA, L. C.. O Comitê Jurídico Interamericano da OEA e a codificação do direito internacional regional. Revista de Direito Internacional, v. 16, p. 292-303, 2019. Disponível aqui. Sobre a questão, ver GALINDO, G. R. B.. Direito Internacional Costumeiro Regional (Em especial no contexto Americano). In: Comité Jurídico Interamericano y Departamento de Derecho Internacional de la Secretaría de Asuntos Jurídicos de la Organización de los Estados Americanos. (Org.). Curso de Derecho Internacional XLVI 2019. 1ed.Washington: Organización de los Estados Americanos, 2020, v. 1, p. 13-27

[2] Existe ampla e emergente bibliografia sobre o tema e interessantes estudos de casos regionais no Brasil. Por ora, vale a pena mencionar de forma suscinta SCHIAVON, Jorge A. Comparative Paradiplmacy. New York: Routledge, 2019; TAVARES, Rodrigo. Paradiplomacy: Cities and States as Global Players. Oxford: Oxford University Press, 2016; GOMES FILHO, Francisco. A paradiplomacia subnacional no Brasil: uma análise da política de atuação internacional dos Governos estaduais fronteiriços da Amazônia. Tese (Doutorado Interinstitucional em Relações Internacionais e Desenvolvimento Regional) - Universidade de Brasília, Brasília, 2011; DAL RI Jr., Arno; MARQUES, Guilherme Bez (Org.); ARRUDA, Sônia Regina (Org.). Santa Catarina nas Relações Internacionais. Desafios da Assembléia Legistiva do Estado de Santa Catarina no Cenário Internacional. Florianópolis: Assembléia Legistiva do Estado de Santa Catarina e Fundação José Boiteux, 2010.




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