• Mariana Ferolla

JURISDIÇÃO EXTRATERRITORIAL E MIGRAÇÃO

O CASO M.N. E OUTROS V. BÉLGICA


Em maio de 2020, a Corte Europeia de Direitos Humanos (CEDH) declarou inadmissível a reclamação apresentada no caso M.N. e outros v. Bélgica, envolvendo uma família síria que cujas solicitações de visto ao consulado belga foram rejeitadas. Os requerentes alegaram, entre outras questões, que a denegação dos vistos havia violado o princípio de non-refoulement, na medida em que teria exposto a família a tratamentos desumanos e degradantes, vedados sob o art. 3 da Convenção Europeia de Direitos Humanos.


O caso se insere em um contexto de crescimento de políticas estatais de dissuasão migratória, por meio das quais alguns Estados buscam, individualmente ou em cooperação com outros, impedir que migrantes reclamem proteção internacional perante suas autoridades. Esse fenômeno vem ganhando força em países europeus, tendo a CEDH já se manifestado sobre a legalidade de diferentes medidas do tipo (aqui e aqui). M.N. e outros v. Bélgica se destaca nesse corpo jurisprudencial devido ao fundamento invocado para inadmitir a reclamação: a falta de jurisdição do Estado sobre os requerentes. Este post busca trazer considerações a respeito dos desenvolvimentos trazidos por essa decisão sobre os modelos de jurisdição extraterritorial na seara dos direitos humanos, conforme a jurisprudência da própria CEDH em comparação com evoluções recentes sobre o tema por parte do Comitê de Direitos Humanos (CDH) e da Comissão e Corte Interamericanas de Direitos Humanos (Comissão IDH e Corte IDH). Como será visto, ao passo em que a decisão é relevante por estabelecer limites ao modelo pessoal de jurisdição, exigindo um vínculo prévio entre o Estado e a pessoa que sofre os efeitos de sua conduta, não é claro se esses limites serão referendados pelos órgãos internacionais de direitos humanos a cuja competência se submete o Brasil, os quais têm adotado modelos mais abrangentes de jurisdição.


Os requerentes em M.N. e outros v. Bélgica eram membros de uma família síria residente em Aleppo que haviam solicitado vistos humanitários na embaixada belga em Beirute, no Líbano. O pedido foi negado, pois essa classe de visto se aplicava apenas a pessoas que pretendiam permanecer na Bélgica temporariamente. Como a família tinha a intenção de solicitar refúgio quando chegasse à Bélgica, teriam que obter outro tipo de visto, o qual, contudo, também foi negado.


A família contestou tais decisões, iniciando-se um conturbado processo administrativo. Em 20 de outubro de 2016, a autoridade administrativa belga determinou ao Estado que emitisse vistos temporários à família, válidos por três meses. Ante a inércia do Estado, a família ingressou com ação no Judiciário belga para a execução da decisão. Apesar de inicialmente ter obtido decisões favoráveis, o pedido ao final foi julgado improcedente devido a razões processuais e novas decisões administrativas.


O caso foi então apresentado à CEDH, perante a qual os requerentes alegaram que a negativa de concessão dos vistos teria exposto a família a tratamentos desumanos decorrentes do conflito na Síria, contrariamente ao princípio de non-refoulement na forma do art. 3 da Convenção Europeia, e privando-os da possibilidade de remediar essa situação, o que afrontaria o direito a um recurso efetivo (art. 13 da Convenção Europeia). A família aduziu ainda que a impossibilidade de execução da decisão administrativa de 20 de outubro de 2016 havia violado o direito a um processo equitativo (art. 6 da Convenção Europeia) e, novamente, o direito a um recurso efetivo.


A CEDH rejeitou as alegações, entendendo que o Estado não havia exercido jurisdição sobre a família. Segundo a Corte, “[o] mero fato de que decisões adotadas a nível nacional tiveram um impacto na situação de pessoas residentes no exterior também não é passível de estabelecer a jurisdição do Estado em questão sobre pessoas fora de seu território”. Para engajar a jurisdição de um Estado, a Corte julgou que seriam necessários vínculos mais robustos entre este e o indivíduo, a exemplo de laços de nacionalidade ou familiares. Essa foi a primeira decisão em que a CEDH mencionou tais fatores como condição para o acionamento da jurisdição extraterritorial e inadmitiu uma reclamação ligada ao princípio de non-refoulement sob esse fundamento.


No campo dos direitos humanos, a jurisdição é condição para que um Estado detenha obrigações em relação a indivíduos, representada pelo vínculo factual entre estes e o Estado.[1] Essa condição impede que um Estado tenha a obrigação de garantir direitos humanos a indivíduos em situações que estão fora de seu controle.


Apesar de a CEDH ter inicialmente indicado que a jurisdição extraterritorial seria excepcional, no amplamente criticado caso Bankovic, decisões subsequentes reconheceram a jurisdição em diversos casos em que atos de autoridades estatais tiveram efeitos extraterritoriais. De modo geral, aceita-se que um Estado possui jurisdição quando exerce controle efetivo sobre território de outro Estado (jurisdição espacial) ou sobre determinados indivíduos (jurisdição pessoal). A noção de jurisdição pessoal foi adotada em especial no caso Hirsi Jamaa, no qual a CEDH considerou que agentes italianos que haviam interceptado um barco com solicitantes de refúgio em alto-mar, devolvendo-os sumariamente à Líbia, haviam exercido jurisdição sobre os migrantes e violado o princípio de non-refoulement.


Embora esse caso tenha envolvido controle físico sobre indivíduos, a CEDH também expressou que a jurisdição pode ser estabelecida por meio do exercício extraterritorial de “poderes públicos”, isto é, atos realizados na execução de funções executivas ou judiciais com efeitos no território de outro Estado. A CEDH parece ter utilizado essa noção em caso referente a três paquistaneses residindo no Paquistão que desejavam ingressar nos Países Baixos para se reunirem com familiares. A Corte entendeu que, ao denegar os vistos, os Países Baixos haviam exercido jurisdição sobre os requerentes. A jurisdição a partir dos efeitos extraterritoriais de ato de autoridade também parece permear decisão da CEDH responsabilizando a Eslovênia pelas consequências de medidas legislativas adotadas pelo Estado que impediam cidadãos croatas de sacar dinheiro de um banco esloveno em Zagreb. O raciocínio adotado nesses e em outros casos levou alguns autores a sugerirem que a jurisprudência da CEDH caminhava para o reconhecimento de um modelo “causa-e-efeito” de jurisdição.[2]


Inicialmente, essa jurisprudência pareceria favorecer o reconhecimento da jurisdição no caso M.N. e outros v. Bélgica. Os requerentes sofreram efeitos de atos das autoridades belgas em ao menos três ocasiões: (1) na recusa do visto pela embaixada; (2) no processo administrativo daí decorrente; e (3) no processo judicial. Contudo, em todos os casos citados, os requerentes possuíam algum vínculo com o Estado anterior à conduta reclamada – laços familiares com pessoas residentes no Estado, ou mesmo laços negociais com uma entidade privada constituída no exterior e sujeita às leis do país-sede. A CEDH observou que tais laços não estavam presentes em M.N., ressaltando que os requerentes não eram belgas e nunca haviam estado no país. Com isso, a CEDH colocou a existência de vínculos prévios com o Estado como condição para a jurisdição extraterritorial, estabelecendo limite à ideia de jurisdição como relação de causa e efeito.


Ao declarar a reclamação inadmissível sob esses fundamentos, a CEDH evitou se pronunciar sobre a questão de se o princípio de non-refoulement sequer poderia ser aplicado a situação em que os requerentes não deixaram o território de seu país de origem e não foram diretamente entregues a autoridades que representassem risco a seus direitos.[3] Ao passo em que tal decisão responde a preocupações de Estados europeus sobre a sobrecarga de afluxos migratórios, ela também pode constituir incentivo para que pessoas em situação de risco a seus direitos humanos procurem formas clandestinas de imigração, garantindo a jurisdição do Estado ao ingressarem fisicamente em seu território.


A decisão da CEDH também apresenta problemas na medida em que aborda a jurisdição a partir de uma perspectiva “tudo-ou-nada”: ou o Estado exerce jurisdição sobre todos os direitos reclamados, ou sobre nenhum. Essa ideia parecia ter sido rechaçada em Al-Skeini v. Reino Unido, no qual a CEDH indicou que, ao exercer controle e autoridade sobre um indivíduo, o Estado possui jurisdição apenas sobre os direitos relevantes para a situação. No entanto, em M.N. e outros v. Bélgica, a Corte não considerou que, ainda que o Estado não exercesse jurisdição com relação ao art. 3 da Convenção Europeia, poderia exercê-la relativamente aos direitos ao processo equitativo e a recursos efetivos. Tais direitos foram diretamente afetados no curso dos processos administrativos e judiciais movidos pelos requerentes na Bélgica, ainda que não necessariamente tenha havido violação. Ao exigir vínculos prévios com o Estado para que esses tipos de processo acionem a jurisdição extraterritorial, a CEDH cria riscos de denegação de justiça. Isso porque, sob o raciocínio da Corte, ainda que a decisão judicial de outorgar vistos temporários aos requerentes houvesse sido mantida, com a recusa do governo belga em cumpri-la, os requisitos para o estabelecimento da jurisdição não estariam satisfeitos. A família ficaria então sem meios efetivos para questionar a conduta do Estado.


Ainda é incerto se os limites à jurisdição extraterritorial estabelecidos pela CEDH serão seguidos por outros órgãos internacionais de proteção dos direitos humanos. Entretanto, cabe observar que o CDH e as jurisdições interamericanas têm referendado noções mais amplas de jurisdição em comparação com a CEDH, alinhando-se ao modelo “causa-e-efeito”.


Em sua Observação Geral n. 36, de 2018, o CDH definiu jurisdição como o exercício de poder ou controle efetivo sobre um direito – no caso, o direito à vida –, citando o exemplo de pessoas localizadas fora de território efetivamente controlado pelo Estado e cujos direitos são impactados pelas atividades do Estado de maneira direta e previsível. O Comitê não mencionou requisitos adicionais de laços familiares ou privados no Estado estrangeiro, sugerindo ser suficiente que ações tomadas nesse Estado impactem os direitos de indivíduos fora de seu território. Essa interpretação também se enquadra na afirmação do CDH de que há jurisdição quando a conduta do Estado é um “elo na cadeia causal que tornaria possíveis violações [de direitos humanos] em outra jurisdição”.


A fórmula da jurisdição como nexo causal foi também expressada pela Comissão IDH. Por sua vez, a Corte IDH, em sua Opinião Consultiva 23/17, indicou que Estados possuem jurisdição sobre atos com efeitos extraterritoriais sempre que o Estado exerça autoridade ou controle sobre uma pessoa dentro ou fora de seu território.


O entendimento desses órgãos é particularmente relevante para o Brasil, tanto por estar sujeito à competência destes quanto pelo fato de que sua Lei de Migração prevê a possibilidade de concessão de vistos humanitários, comumente solicitados por pessoas que visam a escapar de violações de direitos humanos em seus países de origem. Pode-se questionar, assim, qual seria a posição das jurisdições interamericanas ou do CDH na hipótese de reclamação semelhante ao caso M.N. e outros v. Bélgica ser apresentada em face do Brasil. Considerando a linha abrangente que esses órgãos têm adotado quanto às condições para a jurisdição extraterritorial, concentrando-se nos efeitos do ato estatal, é de se imaginar que eventual demanda ultrapassasse essa discussão e concentrar-se-ia no mérito das violações alegadas.


Mariana Ferolla

Mestranda em Direito Internacional na UFMG.

Advogada voluntária no Serviço Jesuíta a Migrantes e Refugiados – BH


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[1] BESSON, Samantha. The Extraterritoriality of the European Convention on Human Rights: Why Human Rights Depend on Jurisdiction and What Jurisdiction Amounts to. Leiden Journal of International Law, v. 25, p. 857-884. 2012. p. 860.


[2] MORENO-LAX, Violeta. Accessing Asylum in Europe: Extraterritorial Border Controls and Refugee Rights under EU Law. Oxford: Oxford University Press, 2017. p. 322-324; HEIJER, Maarten den & LAWSON, Rick. Extraterritorial Human Rights and the Concept of ‘Jurisdiction. In: LANGFORD, Malcolm et al. (Org.). Global Justice, State Duties: the extraterritorial scope of economic, social and cultural rights in international law. Nova Iorque: Cambridge University Press, 2013. pp. 153-191. p. 191.


[3] Como no caso Al-Saadon e Mudfhi v. Reino Unido, no qual o Estado foi responsabilizado pela conduta de agentes britânicos no Iraque que entregaram indivíduos detidos a autoridades iraquianas, nas mãos das quais sofreram abusos de direitos humanos.

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