• Letícia Machado Haertel

Sobre a iminente entrada em vigor do Protocolo n. 15 à Convenção Europeia de Direitos humanos


Em 24 de junho de 2013, o Protocolo n. 15 à Convenção Europeia de Direitos Humanos (CEDH) foi aberto à assinatura dos Estados membros do Conselho da Europa. Sua entrada em vigor dependia da ratificação de todos os Estados membros. No dia 21 de abril de 2021, a Itália se tornou o último Estado membro a ratificar o Protocolo, que, nos termos de seu artigo 7, entrará em vigor em 1º de Agosto de 2021. O presente post analisa que mudanças serão introduzidas à CEDH pelo Protocolo.

A doutrina da margem de apreciação e o princípio da subsidiariedade são inseridos no preâmbulo da Convenção


O princípio da subsidiariedade prevê que a responsabilidade primária para a aplicação da CEDH é dos Estados, e que a Corte deve intervir apenas quando esses não o fazem adequadamente. A Corte Europeia de Direitos Humanos (CtEDH) já descreveu a subsidiariedade como “a base da Convenção”, e é dela que deriva a chamada doutrina da margem de apreciação. Tal doutrina consiste na prática de permitir aos Estados uma certa discricionariedade (ou “margem de manobra”) ao interferir com direitos humanos. Assim, a Corte, ao aplicar a doutrina, só declara uma violação da CEDH se o Estado excede sua margem de apreciação.


Tanto a margem de apreciação como a subsidiariedade foram desenvolvidos na jurisprudência da CtEDH, não constando até então na letra da CEDH. O artigo 1º do Protocolo n. 15 adiciona um novo recital ao preâmbulo da Convenção, afirmando que os Estados Partes, em consonância com o princípio da subsidiariedade, têm a responsabilidade primária em assegurar os direitos previstos na Convenção e nos protocolos e que, ao fazê-lo, possuem uma margem de apreciação, sujeita à supervisão da ECtHR.


A intenção da medida, de acordo com o Relatório Explicativo, é de aumentar a transparência e a acessibilidade dessas características do sistema europeu de proteção aos direitos humanos e a consistência com o entendimento sobre a margem de apreciação desenvolvida na jurisprudência da CtEDH. A Corte, inicialmente não satisfeita com a forma que a parte que referencia a margem de apreciação do novo recital havia sido escrita, afirmou que apesar de sua preferência por um “texto mais desenvolvido”, entende a necessidade de tal redação e se mostrou satisfeita tendo em vista que a nova disposição será interpretada de acordo com os comentários feitos no âmbito de seus trabalhos preparatórios. A Corte concordou integralmente com a parte que se refere ao princípio da subsidiariedade.


A doutrina da margem de apreciação é tema de recorrentes debates na literatura (Schabas oferece um compilado de artigos e livros sobre o assunto). Entre outras, são recorrentes as críticas à falta de balizas claras para sua aplicação, a uma irregularidade na jurisprudência no que tange o tamanho da margem de apreciação dos Estados, à inconsistências entre julgamentos causadas pela aplicação da doutrina e à sua incompatibilidade com a natureza contramajoritária e universalista da proteção internacional dos direitos humanos.


A Corte destacou que os Estados contratantes não pretendem, com o novo recital, alterar aspectos substanciais da Convenção ou de seu sistema de proteção internacional de direitos humanos. No entanto, antes da mudança do preâmbulo, a CtEDH poderia optar eventualmente por não se valer da doutrina para interpretar a Convenção. Com a entrada em vigor do Protocolo n. 15, a margem de apreciação se tornará elemento interpretativo obrigatório para a Convenção, vez que o preâmbulo da convenção ilumina a interpretação do tratado nos termos do artigo 31.2 da Convenção de Viena sobre Direito dos Tratados. Desde a Declaração de Brighton, que precedeu a elaboração do Protocolo n. 15 e estabeleceu muitas de suas bases (incluindo a demanda pelo reforço da doutrina da margem de apreciação e da subsidiariedade), a CtEDH menciona cada vez mais tais aspectos em suas decisões. É de se esperar que tal processo seja fortalecido com a entrada em vigor do Protocolo, em detrimento das vítimas de violações de direitos humanos na Europa.


Uma nova idade para a candidatura ao cargo de juiz da CtEDH é estabelecida


O artigo 23.2 da CEDH prevê atualmente que “o mandato dos juízes cessará logo que estes atinjam a idade de 70 anos” (limitação introduzida pelo Protocolo n. 11). Com a entrada em vigor do Protocolo n. 15 (especificamente, de seu art. 2º), tal disposição será eliminada e substituída por uma condição adicional para o exercício da função de juiz, a ser inserida no artigo 21. Assim, passará a constar, entre as exigências para a candidatura, que os candidatos tenham menos de 65 anos de idade na data em que a lista de três candidatos é requerida pela Assembleia Parlamentar.


O motivo para tal mudança é que o processo para eleger um juiz da CtEDH é longo, e pode levar a um candidato ser impedido de assumir o cargo por ter atingido o limite de idade de 70 anos durante os procedimentos. Ainda, o limite para o exercício do cargo atualmente presente na CEDH tem o efeito de impedir juízes experientes de completarem seus termos. Tal limite foi considerado desnecessário, considerando que a reeleição não é mais permitida desde a entrada em vigor do Protocolo n. 14. A Corte se mostrou satisfeita com a mudança, pois possibilita a escolha de candidatos muito experientes para a posição de juiz.


A mudança parece de fato positiva, visto que a formulação atual dos artigos 21 e 23 leva ao efeito prático de que candidatos com 61 anos ou mais não sejam em geral considerados para o cargo de juiz da CtEDH e juízes sejam forçados a servir termos reduzidos (menos de nove anos) na Corte por terem atingido a idade máxima. A maioria dos tribunais internacionais não adota limites de idade, como a Corte Internacional de Justiça, o Tribunal Penal Internacional e a Corte Interamericana de Direitos Humanos, de forma que a possibilidade de juízes mais velhos se candidatarem coloca a CtEDH em maior alinhamento com outras instituições.


A possibilidade das partes apresentarem objeções à devolução (“relinquishment”) de um caso ao Tribunal Pleno é eliminada


A maior formação judicial da CtEDH é o Tribunal Pleno, que conta com 17 juízes e cujos julgamentos possuem o maior teor autoritativo e persuasivo aos Estados (embora as decisões e julgamentos de todas as formações da Corte sejam vinculantes). As petições submetidas por indivíduos à CtEDH chegam ao Tribunal Pleno em duas hipóteses: (i) se uma formação de cinco juízes do Tribunal Pleno decide de forma favorável a um pedido para tal elaborado por uma das partes nos termos do artigo 43; ou (ii) se alguma Seção submeter um caso diretamente ao Tribunal Pleno, processo denominado “devolução” (“relinquishment”). A segunda hipótese é prevista pelo artigo 30 da CEDH à luz do Regulamento da CtEDH, que traz a possibilidade da Seção “devolver” um caso pendente se ele levantar uma questão grave quanto à interpretação da Convenção ou dos seus protocolos, e a obrigatoriedade da “devolução” se a solução de um litígio puder conduzir a uma contradição com a jurisprudência da CtEDH. Na redação atual da CEDH, a “devolução” é vedada se qualquer das partes do litígio se opuser à devolução. O artigo 3º do Protocolo n. 15 removerá esta limitação.


O Relatório Explicativo do Protocolo justifica tal mudança como um mecanismo para contribuir para a consistência da jurisprudência da CtEDH. Tal mudança também é considerável compatível com a intenção da Corte de modificar o artigo 72 do seu Regulamento de forma a tornar automática a devolução do caso ao Tribunal Pleno se alguma Seção prevê que irá decidir de forma diferente da jurisprudência consolidada. A Corte se manifestou de forma favorável à mudança como um mecanismo para melhorar a consistência jurisprudencial da Corte e acelerar seu exame de casos importantes.


Tal mudança pode ser tanto favorável como desfavorável às vítimas de violações de direitos humanos. Considerando que o Tribunal Pleno é a única formação que pode decidir de forma contrária a precedentes estabelecidos, retirar do Estado a possibilidade de se opor à reversão de um precedente desfavorável contribui para a promoção dos direitos dos peticionários e abre caminho para uma interpretação evolutiva dos direitos humanos, conforme feito pelo Tribunal pleno em Christine Goodwin vs. Reino Unido. No entanto, há instâncias em que o Tribunal Pleno cedeu às pressões de governos e de grupos da sociedade civil e reverteu uma decisão da Seção que havia sido favorável às vítimas – como foi o caso em Lautsi vs. Itália, um dos casos mais polêmicos da história da Corte.

O limite temporal para a submissão de petições à CtEDH é reduzido


Atualmente, a CEDH estabelece um limite temporal de seis meses para a submissão de uma petição para a Corte, contados a partir da data da decisão interna definitiva para fins de esgotamento de recursos internos (art. 35.1). O artigo 4º do Protocolo n. 15 reduz o tempo para a apresentação de petições para quatro meses.


O Relatório Explicativo argumenta que o desenvolvimento de meios de comunicação mais eficientes e desenvolvimentos tecnológicos justificam a redução do limite temporal. Ainda, alega que o novo limite é compatível com limites temporais em vigor nos Estados membros. A Corte não comentou a alteração, mas há havia se manifestado em antecipação à Conferência de Brighton de forma favorável a uma redução “considerável” na limitação temporal para a submissão de petições. É notável que esta mudança representa uma desvantagem significativa para peticionários, que têm seu tempo de preparação de sua petição depois do esgotamento dos recursos internos em um terço.


Uma garantia contra ter a petição declarada inadmissível por não demonstrar “prejuízo significativo” é retirada


O Protocolo n. 14 reformou o artigo 35 da CEDH e adicionou um novo critério de admissibilidade: a petição será declarada inadmissível se o autor da petição não tiver sofrido qualquer “prejuízo significativo”. A existência de um critério de minimis para petições apresentadas à Corte era demandada desde a década de 80. No entanto, a inadmissibilidade da petição não pode ser declarada por esse motivo se (i) o respeito pelos direitos humanos garantidos na Convenção e nos respectivos Protocolos exigir uma apreciação da petição quanto aos méritos e (ii) a questão não tenha sido devidamente apreciada por um tribunal interno. O artigo 5º do Protocolo 15 elimina a segunda garantia.


A mudança foi motivada pela máxima “de minimis non curat praetor”, em outras palavras, a corte não analisa assuntos triviais. A corte não expressou objeções a tal mudança. A justificativa para a existência da garantia a ser eliminada era assegurar que todo caso seja submetido a um exame judicial, seja no nível nacional ou internacional, para evitar que a própria Corte chamou de uma “denegação de justiça”. A partir da entrada em vigor do Protocolo n. 15, as vítimas de potenciais violações de direitos humanos podem estar sujeitas a tal denegação.



Letícia Machado Haertel

Mestranda em História, Política e Bens Culturais na Fundação Getúlio Vargas

LL.M. (Master of Laws) pela Ludwig Maximilians Universität


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