• Bruno Biazatti

A ELEIÇÃO DO PRÓXIMO PROCURADOR DO TPI (PARTE II): ENTRE (NOVAS) INOVAÇÕES E SURPRESAS


Image Source: International Criminal Court


O presente ensaio tem o propósito de complementar uma entrada anterior neste blog, publicada em 29 de setembro de 2020, expondo o procedimento para a eleição do próximo Procurador do Tribunal Penal Internacional (TPI), bem como os desafios futuros daquele(a) que fosse eleito(a). No intervalo de poucos meses, o procedimento sofreu diversas modificações e prorrogações em reação à insatisfação de alguns Estados com o andamento da eleição. Ao final, o britânico Karim Khan foi eleito por maioria. Este ensaio complementar visa analisar criticamente esses recentes desenvolvimentos.


1 Os Novos Desenvolvimentos na Eleição

Em junho de 2020, o Comitê para a Eleição do Procurador publicou a lista com quatro candidatos pré-selecionados, que, na visão do Comitê, eram os mais qualificados para o cargo: Morris Anyah (Nigéria), Fergal Gaynor (Irlanda), Susan Okalany (Uganda) e Richard Roy (Canadá). Em seguida, conforme previsto nos Termos de Referência, deu-se início ao processo de consultas entre os Estados e esses candidatos, com o objetivo de definir qual deles seria eleito por consenso pela Assembleia dos Estados Partes do Estatuto de Roma (AEP) em dezembro de 2020. Ainda que o art. 42(4) do Estatuto de Roma determine que o Procurador é eleito pela maioria absoluta dos membros da AEP, esse órgão, como forma de garantir maior legitimidade àquele que assumir o cargo, decidiu que “todos os esforços serão implementados para eleger o Procurador por consenso” (ICC-ASP/3/Res.6, §33). De fato, Luis Moreno Ocampo e Fatou Bensouda, os dois primeiros Procuradores do TPI, ascenderam ao cargo por decisão consensual da AEP, havendo, portanto, um anseio para repetir o feito uma terceira vez.


O descontentamento de alguns Estados com a lista elaborada pelo Comitê resultou na inviabilidade de se escolher, por consenso, um candidato entre os quatro pré-selecionados. Essa insatisfação tem considerável fundamento. Aplicando-se o critério de rotação geográfica, dois dos pré-selecionados (metade da lista) seriam eliminados: Anyah e Okalany, ambos da África, o grupo regional da atual Procuradora. Além disso, havia dúvidas quanto à elegibilidade formal do canadense Richard Roy, pois, segundo o art. 42(2) do Estatuto de Roma, o Procurador e os Procuradores-Adjuntos devem ter nacionalidades distintas. O atual Procurador-Adjunto, James Stewart, também é canadense e seu mandato se encerrará apenas em 2022. Assim, a lista preparada pelo Comitê restringia significativamente a margem de escolha dos Estados. Além disso, é relevante reiterar que a possibilidade de rejeitar a lista sempre esteve disponível aos Estados. Afinal, o procedimento de seleção estabelecido pelos Termos de Referência possui um caráter complementar e não vinculante.


No início de novembro, ficou evidente a necessidade de uma alternativa à lista do Comitê, a fim de que o objetivo mor de eleger o próximo Procurador por consenso fosse concretizado. Em 13 de novembro, a Mesa da AEP apresentou a sua solução em um documento intitulado “Election of the Prosecutor – Way Forward”: em acréscimo aos quatro candidatos pré-selecionados pelo Comitê, todos os outros dez concorrentes que foram entrevistados, caso quisessem, seriam reintegrados à seleção (uma alternativa defendida por acadêmicos aqui, aqui e aqui). O Comitê deveria publicar uma análise individualizada do perfil profissional e pessoal de cada um dos candidatos ainda interessados. Depois disso, duas etapas seguiriam envolvendo os quatro pré-selecionados originais e os candidatos adicionais: (1) audiências públicas nas quais os candidatos seriam sabatinados; e (2) a realização de consultas bilaterais entre os Estados e os candidatos.


O Comitê para a Eleição do Procurador publicou o seu novo relatório em 25 de novembro, indicando que, dos dez candidatos adicionais entrevistados, apenas cinco decidiram continuar no páreo: (1) Carlos Castresana Fernández (espanhol): Procurador do Tribunal de Contas da Espanha; (2) Karim Khan (britânico): advogado e Presidente da Equipe de Investigação da ONU para Promover a Responsabilização dos Crimes do Da’esh/Estado Islâmico; (3) Francesco Lo Voi (italiano): Promotor-Chefe de Justiça em Palermo; (4) Robert Petit (canadense): Funcionário Sênior do Mecanismo de Acompanhamento da ONU para a República Democrática do Congo; e (5) Brigitte Raynaud (francesa e a única mulher entre os candidatos adicionais): Procuradora Adjunta no Tribunal Recursal de Paris.


A abordagem adotada pelo Comitê em seu relatório merece nota. Percebe-se uma tentativa de justificar a decisão de não pré-selecionar os candidatos adicionais, sendo que o tom e a linguagem empregados no relatório são comparativamente mais negativos do que os utilizados em relação aos quatro pré-selecionados originais. O Comitê foi especialmente crítico em relação a Khan e Lo Voi, destacando a campanha informal a favor deles apesar do caráter sigiloso do processo.


Sabendo que a 19ª Sessão da AEP, encarregada de eleger o próximo Procurador, ocorreria entre 14 e 23 de dezembro de 2020, seria necessário mais tempo para um efetivo processo de consultas voltado a atingir consenso. Assim, a AEP decidiu realizar uma subssessão sumária adicional, em 8 de fevereiro de 2021, para eleger o Procurador.


Poucas horas antes do início da subssessão no dia 8, a Mesa da AEP publicou uma nota verbal informando que consenso não havia sido alcançado. A Mesa também prorrogou o período para a nomeação de candidatos pelos Estados até o dia 10 de fevereiro, para que uma votação fosse realizada no dia 12. O tão ambicionado objetivo de eleger o terceiro Procurador do TPI por consenso fracassara.


Quatro candidatos (todos homens) foram nomeados pelos seus respectivos Estados de nacionalidade: Fergal Gaynor, Carlos Castresana Fernández, Karim Khan e Francesco Lo Voi. Todos se encontravam na lista estendida do Comitê, de forma que foram previamente avaliados e selecionados a partir da totalidade dos concorrentes inscritos. Nota-se que, dos quatro pré-selecionados originais, apenas Gaynor foi nomeado. Também chama a atenção o fato de todos serem europeus, o que pode indicar a intenção dos Estados de preservarem o rodízio geográfico para o cargo (Moreno Ocampo e Bensouda eram da América Latina e África respectivamente).


Conforme programado, em 12 de fevereiro a 19ª Sessão da AEP foi reiniciada em Nova York. Sabendo que em fevereiro de 2021 a Assembleia continha 123 membros, seriam necessários 62 votos para formar a maioria absoluta exigida pelo art. 42(4) do Estatuto de Roma. Na primeira rodada de votação, nenhum candidato atingiu esse número: Khan obteve 59 votos; Gaynor, 47; Castresana Fernández, 12; e Lo Voi, 5. Na segunda rodada, Karim Khan obteve a vitória com 72 votos, confirmando o seu favoritismo (Gaynor obteve 42 votos; Castresana Fernández, 5; e Lo Voi, 3). O resultado das votações pode indicar a existência de dois interesses concorrentes que dividiram os membros da AEP: o primeiro seria respeitar o resultado do processo seletivo acordado (interesse evidenciado na grande quantidade de votos para Gaynor) e o segundo seria eleger Khan, o concorrente considerado por muitos o mais preparado.


2 Um Sinal dos Tempos (ou A Crescente Dificuldade de se Obter Consenso Internacional)

Ainda que a lista de pré-selecionados do Comitê não era vinculante aos Estados, não podem ser negligenciadas a relevância e as razões que acarretaram a criação do processo de seleção. A expectativa era de que as motivações políticas dos Estados seriam colocadas em xeque por meio de um processo seletivo preliminar conduzido por órgãos técnicos e independentes, seguindo critérios baseados unicamente no mérito profissional e pessoal dos concorrentes. Assim, a impossibilidade de se ater a lista original de pré-selecionados, apesar dos seus inegáveis defeitos e críticas, é compreensivelmente frustrante e até mesmo um retrocesso.


Felizmente, a solução dada pela Mesa da AEP no “Way Forward” não consistiu na rejeição completa do trabalho do Comitê, mas uma alternativa de meio termo. Ao invés de incentivar os Estados a nomear candidatos de forma unilateral, sem qualquer forma de crivo, a Mesa apenas se limitou a expandir a lista final para o rol mais amplo de candidatos selecionados pelo Comitê. Dessa forma, garantiu que apenas os concorrentes considerados mais preparados, a partir de uma lista original de 144 nomes, fossem elegíveis. Das alternativas disponíveis para se atingir consenso, tratava-se da menos danosa. No entanto, ela ainda não foi suficiente para que consenso fosse obtido junto à AEP, resultando nas duas votações em 12 de fevereiro.


A rejeição da lista original e a persistente impossibilidade de se alcançar consenso, até mesmo depois da efetivação do plano alternativo no “Way Forward”, não devem ser vistos como eventos isolados. Constituem, na verdade, sintomas de um contexto político maior, caracterizado pelo crescente dissenso em ambientes decisórios multilaterais. Para fins de ilustração, um levantamento feito pelo autor indicou que nos últimos dez anos houve uma redução expressiva no número de resoluções da Assembleia-Geral da ONU adotadas por consenso: enquanto em 2010, 78,5% das resoluções da Assembleia foram adotadas sem votação, esse número diminuiu para 59,6% em 2019 (uma redução de quase 20%).


Na contramão dessa tendência, o apoio universal dos Estados ao TPI nunca foi tão essencial. O Tribunal se encontra numa relevante encruzilhada, na qual reformas são necessárias, bem como a própria reavaliação do papel do Tribunal num ambiente político muito distinto daquele existente quando ele foi criado. Naturalmente, o Procurador não resolverá sozinho todos os desafios do TPI, mas ele definitivamente terá um papel central nessa empreitada. Nesse sentido, a eleição de Karim Khan gera apreensão, já que 51 Estados (41% dos membros da AEP) expressaram preferência por outros candidatos. Esse número não inclui influentes Estados que não são partes do Estatuto de Roma, tais como Estados Unidos, Rússia, China e Israel. Resta apostar que, com sorte, a vasta experiência profissional e as habilidades diplomáticas de Khan serão capazes de assegurar a tão necessária cooperação pelos Estados e resultarão numa redefinição da imagem do Gabinete do Procurador e do TPI como um todo. Apenas o tempo revelará.


3 Conclusão

A implementação do processo de seleção anteriormente acordado nos Termos de Referência foi alvo de diversas críticas, muitas delas fundadas (cf.: aqui, aqui e aqui). Porém, a decisão dos Estados de ignorar o resultado final desse processo não deixa de ser um precedente perigoso para o TPI, uma instituição que já enfrenta duros ataques à sua credibilidade. Espera-se que os desenvolvimentos nessa eleição sejam convertidos em aprimoramentos nos pleitos futuros não apenas para a função de Procurador, mas para outros cargos eletivos do Tribunal.




Bruno Biazatti

Doutorando em Direito Internacional na Universidade Federal de Minas Gerais. Research Fellow no Max Planck Institute for

International Procedural Law


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