• Caio Borges

A eleição de Joe Biden

o futuro do Acordo de Paris e da agenda climática nos EUA


Em meio ao turbulento processo de apuração dos resultados da eleição para a presidência dos EUA na última semana, o país deixou de ser um Estado-membro do Acordo de Paris, o histórico acordo climático que tem por meta limitar o aquecimento global a “bem menos” de 2 °C, idealmente mantendo o aumento da temperatura em relação a níveis pré-industriais a não mais que 1.5 °C.


O anúncio de que os EUA se retirariam do Acordo foi dado pelo presidente não reeleito, Donald Trump, em 2017. A denúncia foi apresentada no dia 4 de novembro de 2019, a data mínima permitida pelo tratado. Os efeitos da saída entraram em vigor no último dia 4 de novembro, exato um ano após a formalização do pedido.


Quais as razões que levaram os EUA a sair do Acordo de Paris? Quais as implicações desse ato para o futuro do Acordo de Paris? E qual o futuro da agenda climática nos EUA com a eleição do Democrata Joe Biden? É o que se discute brevemente a seguir.


A denúncia do Acordo de Paris por Donald Trump


A saída dos EUA do Acordo de Paris foi um capítulo importante da mudança de posição do país durante o governo de Donald Trump frente ao multilateralismo e ao sistema internacional baseado em regras. A decisão fez do país um caso único. Primeiro, porque foi a segunda vez que os EUA abandonaram um acordo climático. A primeira ocorreu em 2001, no governo de George W. Bush, quando houve o anúncio de que o país não iria ratificar o Protocolo de Kyoto, firmado em 1997. Segundo, porque apenas os EUA denunciaram o Acordo de Paris até o presente, dentre os 195 signatários (194 sem os EUA).


O aspecto irônico – e amargo – da saída dos EUA é que o desenho regulatório do Acordo de Paris foi profundamente moldado para acomodar as demandas do próprio país. O Protocolo de Kyoto, por ter metas impositivas e quantitativas de redução de emissões para países desenvolvidos, vinculava legalmente as partes em relação ao cumprimento de tais metas. Desse modo, era preciso aprovação do Congresso. Mas tal aprovação nunca veio por oposição firme de representantes Republicanos no Senado, que chegaram a aprovar uma norma proibindo o Executivo de assumir compromissos dessa natureza no plano internacional, a menos que elas também se aplicassem a países em desenvolvimento.


Assim, para evitar frustrações já vividas, o Acordo de Paris foi construído a partir de uma lógica mais flexível e sui generis, baseado em metas a serem implementadas por políticas domésticas unilateralmente definidas. Essas metas foram acopladas a mecanismos de atualização progressiva da ambição, reporte periódico e compliance por incentivos positivos, como assistência técnica e promessas de fluxos financeiros.


Com essa abordagem, buscou-se um equilíbrio entre obrigações de hard e soft law, uma escolha pragmática para permitir o avanço da agenda climática e superar dificuldades observadas em fases anteriores, sendo uma delas justamente o processo por vezes complicado de internalização de tratados internacionais no ordenamento jurídico dos EUA.


A retirada dos EUA do Acordo de Paris também simbolizou a força política e econômica da indústria de combustíveis fósseis nas relações internacionais do país. Sob a presidência de Trump, o volume de emissões anuais dos EUA caiu em termos absolutos, porém análises são unânimes em apontar que a redução não está no ritmo necessário para que o país cumpra com sua meta da NDC de Paris de reduzir 26-28% as emissões de GEE até 2025, em relação a 2005. Em comparação ao governo Obama, o ritmo da transição energética diminuiu drasticamente. No governo do democrata, a queda de geração de energia por carvão foi de 38%, enquanto nos três primeiros anos do governo Trump a redução foi de apenas 3%.


As análises também apontam que qualquer nível observado de queda de emissões observada durante o governo Trump se deu por fatores alheios às políticas do governo federal. Durante seu mandato, Trump concedeu volumosos subsídios fiscais a indústrias poluentes e promoveu centenas de flexibilizações regulatórias e em procedimentos administrativos para viabilizar a construção de infraestruturas para projetos de energias não renováveis, inclusive por técnicas perigosas como o faturamento hidráulico (fracking). Políticas baixadas durante o governo Obama para o fomento a energias limpas e eficiência energética foram constantemente alvo de investidas.


Deste modo, a redução das emissões esteve mais associada a transformações estruturais nos mercados, associadas a episódios conjunturais. Exemplo concreto dessa conjunção de fatores pode ser observado desde o início da pandemia da covid-19. Mesmo antes da adoção das medidas restritivas da atividade econômica para proteger a saúde pública, a rentabilidade de projetos relacionados a combustíveis fósseis já vinha decaindo rapidamente. Em sentido oposto, as energias renováveis vinham se tornando consistentemente mais atraentes sob o aspecto econômico. Segundo a Agência Internacional de Energia, o custo de gerar 1 MWh de energia solar pode ser de US$ 20-40 em países como Índia e China, ao passo que projetos de energia a gás e carvão têm preço mínimo superior a esses patamares e podem custar até US$ 120 por cada MWh. A pandemia apenas acentuou essa tendência ao reprimir a demanda por energia, o que se refletiu em quedas históricas do preço do barril do petróleo, inviabilizando assim muitos projetos de exploração, geração e distribuição de energia de fontes não renováveis, como carvão e gás natural.


A agenda hostil ao meio ambiente e à mudança do clima por parte do governo Trump motivou a propositura de centenas de ações judiciais vindas de grupos de pressão e governos locais. A judicialização do clima e do meio ambiente na era Trump atingiu elevadas proporções. Com mais de 1.400 casos documentados em um universo de aproximadamente 1.800 ações, os EUA ocupam o topo da lista de países com as chamadas ações de “litigância climática”, em que se busca compelir atores públicos e privados a implementarem seus compromissos climáticos ou a reforçar a ambição para que estejam alinhadas ao Acordo de Paris.


A eleição de Joe Biden e a permanência no Acordo


O presidente eleito, Joe Biden, já se comprometeu a revogar, no seu primeiro dia de mandato, o ato que formalizou a saída dos EUA do Acordo de Paris. Isto pode se dar de maneira bastante simples, bastando um decreto executivo. Após o pedido formal de retorno ao depositário, os EUA voltariam a ser parte novamente em trinta dias, ou seja, em fevereiro de 2021.


Ao reingressar no Acordo, os EUA deverão apresentar uma Contribuição Nacionalmente Determinada (NDC, na sigla inglês), que é o instrumento que explicita como cada país pretende contribuir com o objetivo comum de limitar o aquecimento global a bem menos que 2 °C. Há dois caminhos possíveis.


Primeiro, Biden pode reapresentar a NDC submetida por Barack Obama por ocasião da assinatura do Acordo de Paris, em 2015. Caso opte por essa via, Biden estaria cumprindo a formalidade de ter que submeter uma NDC para reingressar no Acordo de Paris. Mas, logo em seguida, e por força do mecanismo de “alavanca” do Acordo de Paris, os EUA precisarão submeter uma meta atualizada. Em realidade, todos os países devem submeter NDCs revisadas a cada cinco anos, com metas progressivamente mais ambiciosas que as anteriores.


Como segunda opção, Biden pode submeter uma meta já atualizada e mais ambiciosa. O desafio é o prazo, já que a nova NDC deve ser submetida até março de 2021 para valer para a COP-26, em Glasgow. É possível, portanto, que a meta anterior continue em vigor e que, ao longo do ano, o novo presidente trabalhe internamente para submeter uma nova meta.


O governo Biden e o futuro da agenda climática nos EUA


O programa de governo de Joe Biden para “reconstruir” os EUA centra-se em quatro eixos: 1) Covid-19, 2) Recuperação econômica, 3) Equidade racial e 4) Mudanças climáticas. O tema é, assim, uma clara prioridade da nova administração. Isso é importante já que o desafio é enorme. Os EUA ainda são uma economia altamente carbonizada. O país é o quarto maior emissor per capita, atrás apenas de outros países produtores de petróleo, como Arábia Saudita e Austrália. As suas emissões históricas são de longe as maiores, embora a China tenha assumido, em 2005, a dianteira nas emissões ano a ano.


Ainda durante a campanha, Biden apresentou um Plano para a Revolução da Energia Limpa e Justiça Ambiental, que expõe a pretensão de tornar os EUA uma superpotência global em energia limpa por meio de US$ 2 tri de investimentos públicos na transição dos EUA a uma economia de baixo carbono, inclusive pela reversão de desonerações fiscais e alavancagem de cerca de US$ 5 tri de capital privado. Os investimentos contemplam, ainda, obras para tornar o país mais resiliente aos efeitos das mudanças climáticas (adaptação).


A agenda ambiental e climática do novo presidente foi conectada com a agenda econômica, e é possível que a promessa de geração de empregos por meio de uma transição justa tenha ganhado adeptos no chamado “Cinturão da Ferrugem”, região de estados decisivos para a disputa, como Wisconsin, Michigan e mesmo Pensilvânia, em que atividades como fracking desempenham relevante papel econômico.


Biden já indicou que irá apresentar uma proposta de neutralidade de emissões líquidas até 2050. A União Europeia, França e o Reino Unido possuem leis de neutralidade de carbono até a mesma data. Mais recentemente, países asiáticos como Japão e Coréia do Sul se juntaram a esse clube. A China também anunciou que buscará ser carbono-neutra até 2060.


O instrumento jurídico para definir uma meta de neutralidade climática, assim como metas intermediárias, pode ser uma ordem executiva ou uma lei, mas nesse último caso depende de aprovação do Congresso. Ainda não se sabe se os Democratas terão maioria no Senado, embora seja bastante provável que permaneçam com o controle da Câmara de Deputados. Caso os Republicanos conquistem maioria no Senado, Biden poderá ter de se apoiar fortemente em atos administrativos, como ocorreu com Obama.


Caso venha a enfrentar resistência no Congresso para aprovar medidas jurídicas necessárias para a implementação de compromissos políticos e pacotes de investimentos para uma economia verde, Biden poderá recorrer a estratégias alternativas.


Uma delas é avançar na cooperação internacional e firmar acordos bilaterais com outros países, como foi o caso do acordo EUA-China firmado por Obama. Há uma sinalização de que o país poderá recorrer a ajustes transfronteiriços de carbono para punir países que estejam exportando produtos carbono-intensivos, trazendo outros países em uma agenda de convergências política e jurídica. Nesse cenário, países como o Brasil podem ser retaliados caso não tomem medidas adequadas para evitar que seus produtos florestais sejam oriundos de áreas desmatadas ilegalmente.


Outra possibilidade é a de editar regulamentações administrativas mais restritivas sobre o lançamento de emissões e uso de tecnologias poluentes, inclusive fazendo uso de estatutos que conferem poderes a agências administrativas para regular fontes emissoras, como o Clean Air Act. É esperado, contudo, que medidas desse tipo sejam judicializadas por setores econômicos que se sintam prejudicados, algo que já ocorre bastante nos EUA. A composição atual da Suprema Corte, de maioria conservadora, pode representar um obstáculo adicional.


Por fim, Biden pode integrar a mudança do clima às mais variadas políticas de governo, para além da questão da energia, setor que o novo presidente prometeu tornar inteiramente baseado em renováveis até 2050, seja por meio de aquisições públicas sustentáveis, obras públicas e outras políticas. Passo essencial, e que está sendo estudado por diversos países, inclusive o Brasil, é a internalização de marcos de gerenciamento de riscos climáticos pelo sistema financeiro e a convergência da política monetária com a política climática, priorizando-se ativos alinhados com a economia verde nos programas do Tesouro americano.


Caio Borges

Doutor em Filosofia e Teoria Geral do Direito pela USP e mestre em Direito e Desenvolvimento pela FGV Direito SP.

É advogado e coordenador do Programa de Direito e Clima do Instituto Clima e Sociedade, no Rio de Janeiro – RJ.



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