• Julia Macedo

A Corte Interamericana de Direitos Humanos negligencia o Sul do Sul?

Terras indígenas e o direito à autodeterminação dos povos



As estruturas da América Latina foram moldadas por séculos de colonização. Nesse contexto, povos indígenas tiveram seus territórios ocupados, foram privados de suas terras, religião, cultura e tradições. Pode-se pensar, à primeira vista, que o processo de descolonização teria revertido, ou pelo menos mitigado, esses fenômenos. No entanto, os povos indígenas são até hoje amplamente marginalizados nas sociedades latino-americanas e vivem, em muitos casos, como sujeitos quase-coloniais em suas próprias terras.


O foco dos movimentos de descolonização na América Latina foi o conjunto da população do Terceiro Mundo, independentemente dos arranjos sociais pré-coloniais [1]. Tal processo beneficiou os descendentes de espanhóis e portugueses, vistos como os “povos” com direito à autodeterminação, em detrimento das populações indígenas. Infelizmente, a violação de direitos indígenas não é apenas uma realidade da época colonial latino-americana. Hoje, a região abriga mais de 800 povos e aproximadamente 45 milhões de indivíduos, que vivem em circunstâncias significativamente variadas. Sua marginalização, no entanto, permanece profundamente enraizada no tecido social latino.


Nas últimas duas décadas, os movimentos indígenas vêm chamando a atenção para a violação de seu direito à autodeterminação e clamando pela inclusão de suas agendas em fóruns internacionais. Fruto dessa luta, documentos importantes como a Convenção 169 da Organização Internacional do Trabalho (1989) e a Declaração das Nações Unidas sobre os Direitos dos Povos Indígenas (2007) foram adotados, e os povos indígenas têm recorrido a tribunais nacionais e internacionais para pleitear seus direitos à autodeterminação. No cenário latino-americano, a jurisprudência da Corte Interamericana de Direitos Humanos (CtIDH) é conhecida por fomentar o desenvolvimento progressivo dos direitos desses povos.


A presente contribuição aborda as violações do direito à autodeterminação dos povos indígenas na América Latina, enquanto marca deixada pelo colonialismo. Menciona que, em razão da especial conexão com as terras ancestrais, a propriedade é um meio pelo qual os indígenas podem reivindicar esse direito. Finalmente, oferece uma abordagem crítica à jurisprudência da Corte Interamericana sobre direito às terras ancestrais e sua restituição, argumentando que a ampla margem de apreciação dada aos Estados ameaça a implementação dos direitos garantidos.


Direito à autodeterminação e povos indígenas

O direito à autodeterminação dos povos é um dos temas mais fundamentais e controversos do direito internacional. Crawford descreve-o enquanto “paradoxo lex lata/lex obscura”, ou seja, embora se entenda que o direito a autodeterminação é lex lata (direito estabelecido), e não lex ferenda (direito em processo de desenvolvimento, ainda incerto), seu conteúdo ainda é lex obscura, isto é, ninguém sabe exatamente o que significa, especialmente fora do contexto colonial. Para Crawford, as incertezas não são marginais e atingem o cerne da noção de autodeterminação dos povos [2]. Contudo, apesar de estar sujeito à debate, é geralmente aceito que o direito à autodeterminação possui duas dimensões, interna e externa.

No que diz respeito à dimensão externa, parte substancial da doutrina defende o direito de secessão em situações de emancipação colonial em relação à metrópole. Esta é, todavia, uma exceção com limitada pertinência desde a década de 1990, quando a maioria dos territórios coloniais alcançou sua independência. Para além do contexto colonial, atualmente entende-se que não existe uma norma internacional geral que reconheça o direito de se separar de um “Estado-mãe”.

A secessão não é, no entanto, o único modo de exercício do direito à autodeterminação, que pode ser concretizado também por meios internos, através da autonomia, do direito à terra e da gestão de recursos [3]. Os povos indígenas têm articulado suas demandas em termos de autodeterminação interna, como uma expressão de seu desejo de preservar um grau de separação institucional, exercer direitos coletivos, buscar autogoverno, viver como comunidades livres de opressão e preservar suas terras tradicionais de processos de desapropriação.


Apesar do inegável progresso nas esferas doméstica e internacional, os direitos dos povos indígenas às terras tradicionais continuam sob permanente tensão. De um lado, a economia latino-americana tem sido moldada pelo “colonialismo extrativista”, baseado na exploração dos recursos naturais. Em diversas situações, o Estado não tem interesse em reconhecer as reivindicações indígenas, pois levaria à perda de controle sobre os valiosos recursos naturais que permanecem nas terras tradicionais. De outro, o direito à terra tem um significado especial para a autodeterminação dos povos indígenas devido à sua cosmovisão, que compreende a identidade cultural e espiritual como inseparavelmente conectada aos territórios tradicionais. Na América Latina, apesar da jurisprudência da CtIDH ter avançado o arcabouço jurídico estabelecido pela Convenção Americana, a Corte ainda decide em detrimento dos povos indígenas no que se refere à restituição de terras ancestrais.


Terras indígenas ancestrais perante a Corte Interamericana


A Convenção Americana de Direitos Humanos (CADH) não contém nenhuma disposição específica que consagre o direito dos indígenas à autodeterminação. Na prática, esse direito é reivindicado através de demandas ao direito de propriedade sobre terras ancestrais, de acordo com o artigo 21 da Convenção. A Corte tem se utilizado da ampla interpretação do artigo 21 da CADH, lançando mão da Convenção nº 169 da OIT para esclarecer seu conteúdo e alcance, uma vez que a CtIDH considera que a CADH deve ser interpretada no contexto da evolução dos direitos humanos. Em Saramaka vs. Suriname, a Corte se utilizou do Pacto Internacional sobre Direitos Civis e Políticos, bem como do Pacto Internacional sobre Direitos Econômicos, Sociais e Culturais para dar sentido ao direito à propriedade estabelecido na CADH, já que o Suriname não era parte da mencionada Convenção da OIT. Desse modo, a Corte se vale de tais instrumentos jurídicos exógenos para interpretar a CADH e outorgar a proteção dos direitos indígenas às suas terras.


No que diz respeito ao direito às terras ancestrais, dois casos merecem especial atenção. Em Comunidade Indígena Sawhoyamaxa vs. Paraguai, a Corte afirmou que os povos indígenas têm o direito de recuperar a posse sobre terras ancestrais quando a propriedade lhes foi tomada ou foi forçosamente abandonada. Alternativamente, eles têm o direito de obter outras terras de igual tamanho e qualidade, embora a Corte desencoraje os Estados de fornecer terras alternativas ou compensação monetária. Além disso, em Yakye Axa vs. Paraguai foi estabelecido que, ao balancear os direitos concorrentes às terra ancestrais comunais e os direitos à terra individuais privados, poderia ser necessário restringir o direito à propriedade individual para preservar a identidade cultural de uma sociedade democrática e plural. As decisões, contudo, não determinam que no caso de conflito entre interesses territoriais indígenas e de particulares ou do Estado, os últimos serão necessariamente preteridos. Na prática, quando direitos comunais indígenas e direitos privados à terra concorrem, o Estado deve avaliar as reivindicações caso a caso. Ressalta-se que ambas as sentenças foram merecidamente elogiadas por ativistas dos direitos indígenas como grandes conquistas.


A controvérsia jurídica, todavia, ocorre depois de fixado o direito às terras ancestrais. Embora os indígenas possam (e devam) participar e ser consultados no processo de demarcação, é o Estado quem tem a palavra final para determinar a localização exata e a dimensão das terras a serem devolvidas. Em Yakye Axa, os demandantes solicitaram à Corte a interpretação da sentença, afirmando que o Estado havia ignorado as reivindicações do grupo e que lhes havia entregado terras em outra localidade. A Corte relembrou a relação especial dos indígenas com suas terras ancestrais, contudo endossou a visão de que o Estado teria o arbítrio de designar a localização exata das terras a serem restituídas. Desse modo, a Corte não impôs ao Paraguai diretrizes sobre quais terras deveriam ser devolvidas ao povo Yakye Axa, ja que não se julgou competente para identificar as terras tradicionais, argumentando que o Estado estaria em melhor posição para tal, uma vez que possuía os conhecimentos técnicos e científicos necessários [4].

Um passo em direção ao direito à autodeterminação dos povos?


A Corte Interamericana adota uma abordagem multicultural e pluralista da CADH por meio de interpretação teleológica do documento e tem construído uma base sólida para fazer avançar as reivindicações das comunidades indígenas pelo direito à autodeterminação dos povos. A jurisprudência da Corte, no entanto, tal como se encontra hoje, ainda é insuficiente para concretizar os direitos reivindicados. Como a decisão de delimitar e demarcar as terras ancestrais permanece nas mãos do governo, os Estados continuam sendo a autoridade final sobre a disposição das terras indígenas. As posições dos representantes do governo e dos povos indígenas são geralmente irreconciliáveis, e atravancam o desenvolvimento progressivo dos direitos indígenas à autodeterminação. O resultado é que as medidas da Corte para garantir os direitos fundiários aos povos indígenas resultam insatisfatórias, pois a significativa margem de manobra concedida ao Estado ameaça o efeito útil das decisões da Corte. Destaca-se que não se trata de uma questão de descumprimento estatal de uma sentença, mas de decisões que, em substância, permitem um generoso “espaço para apreciação” aos Estados, fechando os olhos à materialização dos direitos concedidos.


O Sistema Interamericano é conhecido por sua voz ativa contra graves violações de direitos humanos na região e vem reformulando o Direito Internacional na era pós-colonial (e decolonial). Entretanto, o grau de deferência que confere aos Estados no que se refere a direitos fundiários indígenas parece incompatível com a agenda progressista da Corte. Uma vez que o reconhecimento efetivo das terras ancestrais é a pedra angular do direito de autodeterminação dos povos indígenas, a jurisprudência da Corte, embora bem-intencionada, alimenta o sistema pernicioso que negligencia “o Sul do Sul” [5]. Isso não significa que a abordagem da CtIDH sobre direitos indígenas seja incorreta, mas sim que ela é, afinal, incompleta, já que a Corte lava as mãos do procedimento de titulação de terras, se esquivando de uma das questões mais significativas para a efetiva implementação de direitos.


No que diz respeito aos direitos indígenas, pode-se dizer que os processos de descolonização não se traduziram em uma reversão real ao status quo, pois, de certo modo, aderiram à ideia de um Estado-nação independente culturalmente homogêneo. Alguns estudiosos argumentam que mesmo os defensores de abordagens críticas ao Direito Internacional têm direcionado sua atenção para a opressão ocidental, subestimando por vezes as formas internas de hierarquia e marginalização [6]. Hoje, os povos indígenas continuam lutando desesperadamente para preservar sua cultura e sua história, pleiteando seu direito à autodeterminação a contragosto dos Estados. Como a vida espiritual, política, cultural, social e econômica dos povos indígenas está diretamente relacionada às suas terras ancestrais, as decisões de órgãos de direitos humanos sobre o tema são um passo importante para a efetivação do seu direito à autodeterminação. O efeito útil das decisões da CtIDH, no entanto, parece estar em jogo, falhando em atender às vozes que reivindicam um verdadeiro significado decolonial para o direito internacional.


Julia Macedo

Mestre em Direito Internacional Humanitário e Direitos Humanos pela Geneva Academy (Graduate Institute/Université de Genève).

Bacharel em Direito pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul.


____________________________________________

[1] CASTELLINO, Joshua, “International Law and Self-determination: Peoples, Minorities, and Indigenous Peoples”, in C. Walter, A. von Ungern-Sternberg & K. Abushov (eds.), Self-Determination and Secession in International Law, New York: Oxford University Press, 2014.


[2] CRAWFORD, James, “The Right of Self-Determination in International Law: Its Development and Future” in Philip Alston (ed), Peoples’ Rights, Oxford University Press, 2001.


[3] KYMLICKA, Will, “The Internationalization of minority rights”, I-CON, vol 6, n. 1, 2008.


[4] PASQUALUCCI, Jo M., “International Indigenous Land Rights: A Critique of the Jurisprudence of the Inter-American Court of Human Rights in Light of the United Nations Declaration on the Rights of Indigenous Peoples”, Wisconsin International Law Journal, vol 27, 2009.


[5] A expressão é utilizada por Boaventura de Sousa Santos quando se refere aos povos indígenas em DE SOUSA SANTOS, Boaventura; WARREN, Richard P., “Rumo a um Novo Sentido Comum: Lei, Ciência e Política na Transição Paradigmática”, em Contemporary Sociology, 1ª ed, American Sociological Association, 1995, p. 325.


[6] ANAYA, S. James, “Indigenous Peoples in International Law”, 2nd ed., Oxford University Press, 2004.


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